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政策法規
關于美國海關及邊境保護局執行 《維吾爾強迫勞動預防法案》之應對建議
發布時間:2022-07-08 發布者:caobei

  2021年12月23日,美國悍然通過所謂的《維吾爾強迫勞動預防法案》(Uyghur Forced Labor Prevention Act, 以下簡稱“《法案》”)。2022 年 6 月 13 日,美國海關與邊境保護局(U.S. Customs and Boarder Protection,以下簡稱“CBP”)發布了《法案》項下《給進口商的操作指南》(《OperationalGuideline for Importers》,以下簡稱“《指南》”),對CBP的執法流程以及進口商所需要的證據進行了規定,并將于 2022 年 6 月 21 日執行適用《法案》的海關程序。2022年6月17日,美國國土安全局公布了《法案》項下《防止進口中國通過強迫勞動開采、生產、制造的產品的策略》(Strategy to Prevent the Importation of Goods Mined,Produced,or Manufactured with Forced Labor in the People’s Republic of China,以下簡稱“《策略》”),其中包含了強迫勞動實體清單、對進口商的指引以及與《法案》的執行有關的工具、措施、資源等內容。在下文中,我們就《策略》和《指南》的重點內容進行說明。

  一、總體影響

  美方聲稱 《法案》將確保對 1930 年《關稅法》第 307 條2的執行,該條規定“禁止進口在外國全部或部分由接受刑罰的罪犯通過勞動、強迫勞動或契約勞動方式開采、生產或制造的產品。”《法案》要求美國海關及邊境保護局專員自 2022年 6 月 21 日起推定在中華人民共和國新疆維吾爾自治區全部或部分開采、生產或制造的貨物,或從《法案》確定的實體進口的所有貨物均存在強迫勞動情況。值得注意的是,該推定也適用于在中國非新疆地區和其他國家生產或者運輸的貨物,只要貨物中含有在新疆地區全部或部分開采、生產或制造的成分。上述推定為“可反駁的推定”,在無相反證據時均被認為有效,此為“有罪推論”,且“舉證責任倒置”。

  二、涉及產品

  美方聲稱下列產業及產品涉及強迫勞動:

  農業(包括原棉、哈密瓜、庫爾勒梨、番茄制品、大蒜等產品);手機;清潔用品;建筑業;棉,棉紗,棉織物,軋棉,紡紗廠和棉制品;電子產品組件;采掘業(包括煤、銅、碳氫化合物、石油、鈾和鋅);人發,假發,發飾

  食品加工工廠;鞋類;手套;酒店服務;冶金級硅;面條;印刷產品;可再生能源(多晶硅、錠、晶片、晶體硅太陽能電池、晶硅太陽能光伏組件);甜菊糖;糖;紡織品(包括服裝、床上用品、地毯、羊毛、粘膠等產品);玩具。

  三、海關措施

  根據《指南》,美國海關及邊境保護局將針對涉及商品采用四種措施:

  1.扣留(Detention)

  美國海關及邊境保護局可根據《法案》對涉及商品進行扣留。對商品進行扣留時,美國海關及邊境保護局將發出扣留通知,告知扣留的原因和扣留的時間??哿敉ㄖ羞€將告知進口商可提供信息對推定進行反駁的程序。自貨物提交查驗時起,美國海關及邊境保護局有5天的時間(不包括周末和節假日)決定是否扣留該商品。5天內未予放行的商品將視同被扣留。

  2.放行(Release)

  如進口商能夠提交明確和可信的信息向美國海關及邊境保護局證明商品不是采用強迫勞動生產,則進口商對推定的反駁成立,商品將作為推定的例外在進口時予以放行?!斗ò浮芬竺绹jP及邊境保護局需要向美國國會和公眾公布報告,詳細說明做出例外裁定所涉及的商品和理由。

  3.拒絕入境(Exclusion)

  美國海關及邊境保護局可針對其認為違反《法案》的商品,采取拒絕入境措施。進口商可根據《美國法典》第 19 編第 1514 條的規定進行抗辯。

  4.沒收(Seizure)

  美國海關及邊境保護局可沒收其認為違反《法案》的商品。如美國海關及邊境保護局決定對商品進行沒收,將移交給商品入境港口負責罰沒的官員處理。負責罰沒的官員將向進口商和商品相關方出具沒收通知,詳細告知可以采用的救濟手段。通知還會詳細告知進口商對沒收進行復議所需要提交的信息和時間。

  四、救濟手段

  依據《策略》及《指南》披露,進口商如想獲得產品放行,有兩種途徑,一是證明進口產品未落入《法案》范疇;二是進口產品屬于《法案》所規定的“例外”情形。前者進口商需要提交證據證明:(1)商品不是全部或部分于新疆或清單實體開采、生產或制造的;后者則需要在上述證明之外,再證明(2)進口商采取了盡職調查、有效的供應鏈追蹤和供應鏈管理措施,以及(3)貨物并非全部或部分由強迫勞動開采、生產或制造。前者不是“例外”申請,CBP無需就放行向國會提交報告;而后者就是《法案》所規定的“例外”申請,CBP需要為每一例例外向公眾披露進口商提交的信息,并向國會提交報告。顯然,證明未落入《法案》的范疇比證明例外所需證據更少,也更容易獲得成功放行。

  基于《策略》及《指南》的規定,我們整理了證明上述3方面事實所需的證據,具體情況如下:

  1.供應鏈追溯:證明產品不是于新疆或由清單實體生產的:

  進口商需提供證據證明出口美國產品中不含有生產于新疆或是清單實體生產的成分,因此需要進行供應鏈追溯,證明供應鏈中沒有位于新疆或清單上的實體。具體的證據包括以下:

        與整個供應鏈有關的證據:

進口貨物及組成部分的生產流程及供應鏈地圖,以涵蓋供應鏈上的所有環節實體;供應鏈上各實體名稱、聯系方式、角色(貿易商或生產商)、生產地址;供應鏈上每個實體證明無強迫勞動的宣誓書;

         與商品或其組成部分有關的證據:

采購文件(訂單、發票、原產地證書、付款文件),運輸文件(艙單、提單、運單等),出庫、入庫文件,進出口文件;

         與生產有關的證據:

         生產記錄(訂單,產能報告,驗廠報告,部件材料投入量與產出量相匹配的證據);如果有來自不同供應商的原材料被混合在一起,應有可審計的程序證明每種原材料的來源。

    此部分證據需讓CBP完成出口產品到原材料的追蹤,因此供應鏈上的各實體均需提供采購文件、運輸文件、生產記錄等,以形成追溯鏈。

  2.供應鏈管理:證明進口商已進行供應鏈盡職調查和供應鏈管理

   申請“例外”的企業還需要證明自己已經采取了包括盡職調查在內的供應鏈管理措施,以確保能夠識別、預防、降低供應商的強迫勞動風險。具體來說:

       對供應商進行盡職調查的措施包括:

       繪制供應鏈地圖,評估處理供應商的強迫勞動風險,讓利益相關者和合作伙伴參與盡調,制定《供應商行為準則》,解決使用中國政府勞動計劃的風險,對選擇供應商的員工進行反強迫勞動培訓,監督供應商遵守行為準則的情況,對盡職調查系統的實施和有效性進行獨立的核查,公開報告盡職調查系統的運行情況;

        其他供應鏈管理措施包括:

        在與潛在的供應商簽訂合同之前,對其進行強迫勞動的審查,如果在供應鏈中發現強迫勞動,要求與供應商的合同中必須有糾正措施;如果不采取糾正措施,概述后果,如終止合同關系。進口商應建立一個信息系統來管理供應鏈信息,利用系統評估風險和影響信息,預防和降低強迫勞動的風險。進口商還可以利用美國政府和非政府組織的出版物及其他信息來預防強迫勞動風險。

  3.勞動合規:證明貨物并非由強迫勞動生產

  進口商必須提交證據證明不存在強迫勞動的指標或強迫勞動得到了充分的補救。強迫勞動的指標包括:恐嚇和威脅、濫用脆弱性、限制行動、隔離、虐待性的生活和/或工作條件以及過長的工作時間。具體證據可能包括:

  供應鏈地圖,包括每個階段涉及哪些實體;

  受制于可反駁推定的實體未使用強迫勞動的證據,具體包括完整的工人名單,名單上工人的工資支付情況,工人是否來自新疆,工人的居住狀況,表明產出與記錄的工人一致的證據(各工種工人數量、原材料投入量、貨物產出量、工人工作時間及日產量);

  證明參與產品生產的工人中不是在政府、新疆生產建設兵團或《法案》實體名單上的實體參與下被招募、運輸、轉移、窩藏或接收的。證據應具體涉及每個實體為確保所有工人都是自愿被招聘的而采取的措施。

  有證據可靠地證明每個來自新疆的工人都是自愿工作的,沒有受到威脅或處罰。具體包括招聘自愿、選擇工作地點自由、工作及生活條件無強迫勞動指標、宗教信仰及語言自由、免于政府監督及報告等;

  有關勞動合規的可信的審計。

  上述證據為非窮盡列舉,進口商可以提交用以證明上述3方面內容的其他證據。同時,CBP建議以英文提交上述證據,并要求上述證據均出自企業的管理或財務系統。

  五、對企業的影響

  由于《法案》采用“有罪推定”,美國進口商承擔舉證責任向美國海關及邊境保護局證明涉及商品不存在強迫勞動或者商品不屬于《法案》涉及范圍。但上述責任將不可避免地轉嫁至我省出口美國的企業。因為美國海關及邊境保護局要求進口商提供的供應鏈跟蹤信息幾乎都需要由出口企業提供。以我省輸美棉織物為例,棉織物出口商如配合美方進口商進行另外申請,需要提供被美方認為是“足夠”的文件。這幾乎包括經營業務過程中的任何記錄,出口商須追溯出口棉織物品的整個供應鏈,從源頭的棉花到最終的棉織物成品。在追溯過程中,出口商須協助進口商提供生產流程圖和生產過程所在地區的地圖;確定生產過程商沒有直接交易的每個上游實體的業務記錄,這個流程將無法完成或者產生高額成本。

  同時,上述“舉證責任倒置”的影響還將波及出口棉織物的整個產業鏈中的供應商,包括原材料和中間產品的生產商。當美國海關及邊境保護局對進口商品采取扣留、拒絕入境或者沒收等措施時。進口商可能就貨物的處置與出口商產生分歧,并可能由此產生國際貿易糾紛。美國進口商可能根據美國海關及邊境保護局的海關措施重新考慮相關產品的供應鏈布局及切換貨物采購市場,將對我出口企業開展對美貿易產生不利影響。

  六、應對建議

  我們注意到,《策略》文件對美各利益相關方提出了更高的義務要求。行業、民間社會和聯邦機構在內的各利益相關方應加強合作,相互配合,所有供應鏈觸及新疆的實體都應采取盡職調查措施,以確保遵守美國法律,并追蹤其供應鏈中可能存在的強迫勞動問題。此外,美方后續將持續協調各方力量,通過內外措施并舉,進一步強化《法案》的執法工作。具體體現在以下方面:

  一是CBP將加強科技和技術投入,以提高貿易網絡的透明度、改善供應鏈追溯并加強強迫勞動的執法行動;同時,CBP將考慮加強使用法律授權和工具;

  二是美方將進一步加強多部門聯合執法,包括強迫勞動執法工作組、國土安全部戰略、政策和計劃辦公室、CBP以及美國移民和海關執法局在內的有關機構和部門都將參與到《法案》的執法工作中;

  三是強迫勞動執法工作組將繼續與非政府組織和私營部門就《法案》的實施進行接觸,并與非政府組織和私營部門舉辦機構間聯席會議,討論執法和貿易便利化機會。

  因此,我們建議出口美國企業應加強與美國進口商的聯系和溝通,確認輸美產品是否為《法案》涉及商品,一旦美國進口商申請例外排除,在企業能力允許范圍內可積極聯系國內供應商提供相關材料。在《法案》生效后,密切關注美國海關及邊境保護局對《法案》的實施力度,再采取后期應對措施。

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